在建设工程领域，建设单位和施工单位在签订建设工程施工合同时，关于工程款的支付依据经常会看到结算书、决算书、审计报告等文件，比如：需经审计的政府投资建设项目，双方可以直接在合同中约定以审计报告作为最终结算依据。这些约定方式在实践中有没有区别？会带来什么样的法律风险？对于合同双方有何利弊？本文将给出分析。

一 工程结算与决算的区别

工程结算是工程价款的结算，是施工单位按照建设工程施工合同的约定完成全部工程内容之后，以书面形式反映工程的量与价，向建设单位主张工程款的过程。

工程决算则是建设单位在工程竣工验收之后，将包括建设投资、设备投资、待摊投资等全部项目费用结转为固定资产的过程，比如从立项到竣工验收之间的各阶段相关费用以及交付使用的全过程中需要实际支付的费用等，反映的是整个工程项目的建造成本，是建设项目竣工财务决算。

二者的区别详见下表：

从上表可以看出，在建设工程合同签订时，关于工程价款的支付依据，虽然建设单位工程决算是以结算为基础的，两者在建设工程款这一部分的金额往往也趋于一致，但是如果双方在合同中约定以建设单位的项目决算书为依据，会延后施工单位获取工程款的时间，更应该约定为以双方确认的结算文件为依据。

二 审计在工程价款结算中的作用

工程审计是依据《审计法》等相关规定，对工程概、预算在执行中是否超支，有无隐匿资金、截留基建收入和投资包干结余，以及有无以投资包干结余的名义私分基建投资的违纪行为等。工程审计价格是独立的第三方对于工程造价的监督与审核，能够公平、公正地反映建设项目参与各方的实际支出以及工程的实际造价。

并非所有的工程结算都需要审计。《审计法》第二十二条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。另外，非政府性投资的建设项目，规模较大且涉及的利害关系人较多的，必须进行工程造价审计，比如房地产企业开发的房地产项目等。而对于企业建造自用的建设项目，可以不用审计。

三 审计报告的法律效力

审计是国家对建设单位的一种行政监督，本身并不影响建设单位与施工单位之间的合同效力。双方在建设工程施工合同中没有明确约定工程结算以审计报告为依据的前提下，若最终审计结果与双方在竣工验收时达成的结算书不一致的，应当以施工合同中约定的工程价款以及确认的结算文件为准。

（2001民一他字第2号）最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见中明确：建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。

全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会（法工备函[2017]22号）《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》中提出的“我们研究认为，地方性法规中以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。”

另，《上海市审计条例》第十四条第三款规定，“政府投资和以政府投资为主的建设项目，按照国家和本市规定应当经审计机关审计的，建设单位或者代建单位可以在招标文件以及与施工单位签订的合同中明确以审计结果作为工程竣工结算的依据”，且明确“审计机关的审计涉及工程价款的，以招标投标文件和合同关于工程价款及调整的约定作为审计的基础”。

建设工程合同中通常采用固定总价/单价计价方式以及经建设单位确认所超出的设计变更部分，按实际发生部分结算，要以审计部门的审计结果作为确定工程价款依据的，双方必须在合同中进行明确的约定，而且约定的主体必须明确，若是委托审计部门进行审计的应当明确约定审计单位的具体名称；若是提交当地政府审计部门进行审计的，应当写明审计部门的名称及层级，若只是约定“最终以审计结果作为结算依据”的，属于条款约定不明，不能以审计结果作为确定工程价款的依据。

当前的司法实践对“以审计结果作为竣工结算依据”亦是作出了严格的适用，审计结论仅在以下情况中作为工程款结算依据：

1.  合同中约定以审计结论作为结算依据且约定的审计主体必须明确；

2. 合同对工程结算没有约定、约定不明、约定无效。

四 未竣工验收结算、未审计、工程价款无法达成一致的项目，如何确定工程价款

实践中，施工单位在完成工程施工之后，未经竣工验收即交付建设单位使用的现象时有发生，若后续建设单位一直不予结算，双方无法就工程价款达成一致的情况下，诉至法院，任何一方均可以向法院申请启动司法鉴定，由第三方机构对争议内容给出相对公允的结论，鉴定的内容包括但不限于：工期、工程量、造价、质量等等。鉴定报告的结论是法院据以裁判的重要依据。

五 律师建议

对于施工单位而言

在签订施工合同时，应当尽量避免以审计结论作为结算依据，在工程项目完工之后，尽快提交竣工验收申请文件，及时与建设单位确认结算文件，避免因建设单位拖延审计时间而造成资金损失。

若合同中明确约定工程最终以某审计机构作出的审计结果作为确定工程价款依据的，应当对审计的时间以及逾期未审计完毕需要承担的法律责任作出约定。如果建设单位久拖不审、久审不决，应该视为主观恶意造成合同支付条件不成就。当然，对于建设单位委托的审计机构违反审计法规、建设法规和合同约定而作出的审计结果，施工单位依然可以提出异议，并申请启动司法审计程序，由独立的、中立的第三方司法审计机构对案涉工程的造价作出司法审计结果，作为法院的裁判依据。

对于建设单位而言

为规避审计结果与结算价格差异过大的风险，可以在合同中约定以某审计机构的审计结论作为结算依据。但是在工程完工或竣工后，建设单位要积极推进审计的进行，否则法院会准许施工单位的鉴定申请，最终以鉴定意见作为判决依据。

另外值得注意的是，若在合同中约定了以某审计机构的审计结论作为结算依据后，建设单位要避免在审计结果出具前与施工单位达成结算文件，否则会被视为对合同原结算方式的变更。