建设工程价款的结算几乎可以说是所有的建设工程合同履行的最大痛点，实践中常常出现承包人在竣工验收后，提交竣工结算申请单给发包人，发包人要么拒绝签收，要么签收后长期不予回复，以内部审批流程为由拖延结算，严重损害承包人的合法权益，导致承包人无法及时收到工程结算款，进而影响农民工工资的支付，严重影响社会稳定。
一、何为通用合同条款？
为了指导建设工程施工合同当事人的签约行为，维护合同当事人的合法权益，住房城乡建设部、国家工商行政管理总局制定《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）（以下简称《示范文本》）。
《示范文本》由合同协议书、通用合同条款和专用合同条款三部分组成。
通用合同条款是合同当事人根据《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国合同法》（已废止，应当是现行《民法典-合同编》）等法律法规的规定，就工程建设的实施及相关事项，对合同当事人的权利义务作出的原则性约定。
专用合同条款是对通用合同条款原则性约定的细化、完善、补充、修改或另行约定的条款。合同当事人可以根据不同建设工程的特点及具体情况，通过双方的谈判、协商对相应的专用合同条款进行修改补充。注意事项特别提到，合同当事人可以通过对专用合同条款的修改，满足具体建设工程的特殊要求，避免直接修改通用合同条款。
《示范文本》为非强制性使用文本。《示范文本》适用于房屋建筑工程、土木工程、线路管道和设备安装工程、装修工程等建设工程的施工承发包活动,合同当事人可结合建设工程具体情况，根据《示范文本》订立合同，并按照法律法规规定和合同约定承担相应的法律责任及合同权利义务。
二、何为格式条款？
《中华人民共和国民法典》（以下简称“民法典”）中有三个条文针对格式条款作出了规定，第四百九十六条“格式条款是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款。采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，并采取合理的方式提示对方注意免除或者减轻其责任等与对方有重大利害关系的条款，按照对方的要求，对该条款予以说明。提供格式条款的一方未履行提示或者说明义务，致使对方没有注意或者理解与其有重大利害关系的条款的，对方可以主张该条款不成为合同的内容。”从该条内容可以看出，格式条款一定是单方制定且未与对方协商的条款，并对格式条款的提供方提出了说明和提示义务，否则对方可以提出该条款不成为合同内容。
第四百九十七条：“有下列情形之一的，该格式条款无效：（一）具有本法第一编第六章第三节和本法第五百零六条规定的无效情形；（二）提供格式条款一方不合理地免除或者减轻其责任、加重对方责任、限制对方主要权利；（三）提供格式条款一方排除对方主要权利。”第四百九十八条：“对格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释。对格式条款有两种以上解释的，应当作出不利于提供格式条款一方的解释。格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款。”该两条对格式条款无效规定和解释都做出了对提供方不利的规定，以保障格式条款合同的非提供方的合法权益不受侵害。
三、争议的起点
2006年4月25日最高人民法院的一则复函，将住建部、工商局联合制定的《示范文本》中的通用条款认定为格式文本，认定不代表合同双方的一致意思表示。
《关于如何理解和适用最高人民法院<关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释第二十条>的复函》〔2005〕民一他字第23号内容为：
经研究，答复如下：同意你院审委会的第二种意见，即：适用该司法解释第二十条的前提条件是当事人之间约定了发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，则视为认可竣工结算文件。承包人提交的竣工结算文件可以作为工程款结算的依据。建设部制定的建设工程施工合同格式文本中的通用条款第33条第3款的规定，不能简单地推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据。
该复函中提及的司法解释第二十条和建设部制定的建设工程施工合同（示范文本），现均已废止，类似的规定体现在民法典施行后，最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）法释〔2020〕25号，第二十一条“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。”《建设工程施工合同（示范文本）》（GF—2017—0201）14.2 竣工结算审核（1）“除专用合同条款另有约定外，监理人应在收到竣工结算申请单后14天内完成核查并报送发包人。发包人应在收到监理人提交的经审核的竣工结算申请单后14天内完成审批，并由监理人向承包人签发经发包人签认的竣工付款证书。监理人或发包人对竣工结算申请单有异议的，有权要求承包人进行修正和提供补充资料，承包人应提交修正后的竣工结算申请单。发包人在收到承包人提交竣工结算申请书后28天内未完成审批且未提出异议的，视为发包人认可承包人提交的竣工结算申请单，并自发包人收到承包人提交的竣工结算申请单后第29天起视为已签发竣工付款证书。”
最高院复函表达的意思是，即便是通用条款针对结算申请书的默示推定有约定，只要在专用条款中没有特别约定，则通用条款也不能作为双方一致的意思表示，那么其他的通用条款，是否也是如此命运呢？最高院的这个认定实际上将示范文本的适用规则给彻底推翻，没有考虑示范文本使用的前提条件就是双方针对适用示范文本已经达成一致的客观现实，为何其他的默示推定条款都可以成立，唯独关于默示推定发包人认可承包人提交的竣工结算申请单这一条没有法律效力？
四、法律分析
第一，示范文本不是格式文本。示范文本并非任何一方强加于另一方的产物，是作为住建部和工商局为规范和便利建设工程的发承包双方签署合同而制定的示范文本，与格式条款系具有市场强势地位的一方当事人单方制定，在兼顾各方合法权益上完全不可同日而语。示范文本没有强制性，鼓励自愿适用，是在遵循建设工程领域的客观现实情况，本着公平公正保护和均衡各方利益的原则所制定的，总体来说对各方都有利，对于解决建设工程领域长期拖延结算的弊病是有益处的。各方都应对示范文本有着充分的理解，无需像格式合同条款的提供方那样向对方作出特别说明和提示。
第二，通用条款不是格式条款。示范文本中的通用条款不是合同当事人任何一方单方制定且未经协商而提供给另一方。双方协商一致适用示范文本，则示范文本中的合同条款就都是双方协商一致的意思表示，合同包括协议书、通用条款和专用条款，通用条款中的默示推定条款也是双方达成一致的意思表示，无需再推论是否存在一致意思表示。本身专用条款就是用于对通用条款的修改或者补充，通用条款适用规则就是在专用条款没有特别约定的情况下适用通用条款。双方没有修改对应的通用条款，就表明了要按照通用条款来履行。本质上来说，通用条款与专用条款没有差别，都属于双方协商确定的合同条款，示范文本的使用说明特别提到，不建议直接在通用条款处修改，建议在专用条款处修改对应的通用条款，修改后的专用条款与未在专用条款修改的其他通用条款共同组成合同的全部条款，都是双方的一致意思表示。被专用条款修改的通用条款不再适用，这是一个常识问题。
第三，最高院的这个复函认为通用条款的约定不属于双方的合同约定，只有专用条款的约定才是双方的合同约定，破坏了示范文本适用的合同基础。复函表达的意思是，专用条款没有约定的默示推定，则通用条款中约定的默示推定条款无效，这违背了通用条款适用的基本原则，并将通用条款解释为格式文本，为后续的不能认定为双方一致意思表示埋下伏笔。笔者统计示范文本中有三十二处用到了“视为”默示推定条款，其中有很多的默示推定条款对承包人也是不利的，按照复函的逻辑，是否这些默示推定条款都因为专用条款中没有特别约定而都无效了。笔者没有看明白复函否定通用条款的法律逻辑是什么，或者说是为了特别保护发包人利益做出的个案复函。
第四，最高院的这个复函违背了公平公正的基本法律原则。有人提出，承包人的结算申请单中的结算价过高，按照默示推定条款认定，对发包人来说不公平，那么发包人对于结算单迟迟不做回复，是否也不公平呢？通用条款并非没有给出合理回复时间，发包人在约定的期限内不做回复，就必须适用默示推定原则来认定结算价。最高院的司法解释认定了默示推定原则，又将示范文本中的默示推定条款认定为无效，理由就是专用条款没有约定，而专用条款没有约定的，就适用通用条款，可以说是自相矛盾的做法。这个做法实际就是告诉发包人不要在专用条款中约定新司法解释一的第二十一条的内容，通用条款中的默示推定原则也不会得到支持。最后的结果就是导致新司法解释一的第二十一条就是镜中花水中月，本来示范文本中的通用条款还有适用该条司法解释的空间，复函彻底使得该司法解释的目的落空。
在当下推进施工全过程结算的大气候下，应当正本清源，将该复函予以废止，严格按照示范文本履行合同，严格按照合同约定来裁判案件，加快工程结算进度，减少拖欠工程款和拖欠农民工工资的现象。
