公房在产权归属、管理制度、法律关系上与私房有很大区别，在权利救济上也有不同。当公房承租变更侵害了其他同住人的权利，该如何救济呢？本文以此为视角作简要探讨。
一、行政诉讼 or 民事诉讼？
公房承租随着管理制度的变化，其行为的法律性质也随之发生变化。从过往的申请人与具有管理职责的房管部门建立承租关系的行政行为，转变为由公房出租人与承租人建立房屋租赁法律关系的民事行为，自此也确立了公房承租变更的救济方式。目前公房承租变更纠纷主要有两种：1、部分同住人对承租变更不服，理由一般是承租变更违反相应规定。2、承租人去世后，在同住人无法协商一致的情况下，出租人不作指定。
对于第一种情况，承租变更后同住人向法院提起诉讼，要求确认承租变更无效的，法院一般以房屋租赁合同纠纷作为民事案件受理。此类案件中被告为出租人，变更后的承租人作为共同被告或第三人参与。需注意的是，公房产权方并非房屋租赁合同的适格主体，如单独起诉产权方会因主体错误而被驳回诉请。例如在(2022)沪0104民初20760号案件中，原告起诉要求确认被告上海城开（集团）有限公司指定承租人的行为无效，但“目前涉案房屋的租用公房凭证上出租人处明确记载为上海XX有限公司，城开公司虽为房屋产权人，但并非出租人，涉案房屋相关变更承租人、指定承租人手续均由上海XX有限公司作出，因此原告起诉城开公司指定承租人行为无效，于法无据，本院不予支持。原告对指定承租人有异议，应向公房租赁合同关系的合同相对人，上海XX有限公司提出相关诉请。”
第二种情况下，一些当事人仍然秉持过往观念，认为房管部门是公房承租的主管部门，承租变更是行政行为，以房管部门作为被告提起行政诉讼要求指定承租人的，一般会以案件不属于行政诉讼受案范围被驳回起诉。
但承租变更属于行政诉讼或民事诉讼不能一概而论，公房承租是历经了一系列公房管理法律法规和政策变化最终形成了当前的现状。在一些特殊的案例中，仍然视作行政行为并按行政案件处理。
(2017)最高法行申2970号谢昌咏、北京市东城区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书：“从该条规定的适用情况以及公有房屋承租实践看，公有房屋承租人变更行为涉及原承租人家庭成员的重大居住权益，其实际效果与导致不动产物权变动的行政行为性质类似。案涉公有房屋原承租人为谢昌咏之父谢洪恩。东城区政府下属的北京市东城区房屋土地管理局东四管理所于2000年4月将案涉公有房屋承租人变更为谢昌亮。再审申请人对该变更行为不服提起行政诉讼，故应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的二十年的起诉期限。一、二审裁定适用该款规定的五年的起诉期限确有错误，应予纠正。”
二、公房承租变更方式
公房承租作为一项特殊制度，其变更有专门规范进行管理。
《上海市房屋租赁条例（2010年修正）》（目前该法规已被2023年2月1日最新实施的《上海市住房租赁条例》废止，但最新的《上海市住房租赁条例》对公房租赁未作规定，由市人民政府另行制定。因此本文仍以2010年修正版本作为参考）第四十条：“公有居住房屋承租人与本处有本市常住户口的共同居住人协商一致，要求将承租户名变更为本处有本市常住户口的共同居住人之一的，出租人应予同意。
公有居住房屋承租人户口迁离本市，其本处有本市常住户口的共同居住人经协商一致，要求将承租户名变更为本处有本市常住户口的共同居住人之一的，出租人应予同意；协商不一致的，由出租人在本处有本市常住户口的共同居住人中确定承租人。”
第四十一条：“房屋租赁期间租赁当事人死亡或者依法变更、终止的，租赁关系按照下列规定处理：……（二）居住房屋承租人死亡的，其生前共同居住人可以继续履行租赁合同。公有居住房屋承租人死亡的，其生前的共同居住人在该承租房屋处有本市常住户口的，可以继续履行租赁合同；其生前的共同居住人在该承租房屋处无本市常住户口或者其生前无共同居住人的，其生前有本市常住户口的配偶和直系亲属可以继续履行租赁合同。……
前款第（二）项规定中可以继续履行租赁合同者有多人的，应当协商确定承租人。协商一致的，出租人应当变更承租人；协商不一致的，由出租人在可以继续履行租赁合同者中确定承租人。”
简单归纳上述规定，承租变更就只有协商一致变更以及出租人指定两种方式。针对这两种方式，应从不同视角寻求救济的突破口。协商变更中，应着重收集未能协商一致的证据，比如遗漏同住人、冒用签名等，证明变更行为存在实体或程序瑕疵，进而确认变更行为无效。在指定变更中，应着重于变更是否按规定的程序开展、是否按照规定的顺序指定、是否对同住人资格进行了全面审查等。相对而言，指定变更在实体审查、程序规范的要求更严格，出租人作出指定时需严谨审慎。这也是现实中，出租人即便承租人去世，其他同住人提出申请的情况下，仍怠于指定新承租人的一个原因。而此情形难以通过司法途径救济，是当下公房承租中的一个困境。
三、承租变更的诉讼时点
基于各种原因，部分同住人无法第一时间获知承租变更的信息，进而对变更行为提出异议。又或者在获知承租变更后，迟迟不采取相应的法律措施，这些都会对以后的权利救济带来困难。
主要的影响是公房遇到征收补偿，变更后的承租人成为了适格的补偿协议签约主体，无需与同住人协商一致也可选择补偿方式、获得补偿款等，同住人只能事后追讨。另外，一旦房屋征收，此时如果诉请确认变更承租行为无效，法院会以缺乏基础法律关系驳回起诉，例：(2023)沪0101民初8017号滕延华与上海南房(集团)有限公司等房屋租赁合同纠纷。变更承租丧失了单独救济的机会，最终就只能回到分配征收补偿的共有纠纷中。同样，对于承租人去世的，出租人在征收期间指定新承租人的行为也无法独立救济，只能在确认征收补偿协议无效的诉讼中一并审查。
结语：公房承租变更是确定公房权利的一项行为，对公房的使用、征收补偿有重要意义。作为同住人应积极关注公房的承租情况，在变更时应谨慎处置，才能积极和正确地维护自身权益。
